L'encadrement des loyers, ou l'art de soigner un symptôme sans s'attaquer à la maladie

Le 26 novembre 2026, le dispositif d'encadrement des loyers doit arriver à expiration. Institué à titre expérimental par l'article 140 de la loi ELAN de 2018¹, puis prolongé par la loi 3DS en 2022², il s'applique aujourd'hui dans une soixantaine de communes, de Paris à Villeurbanne, en passant par Lille, Bordeaux, ou Montpellier, notamment. Dans chacune des zones concernées, le préfet fixe par arrêté un loyer de référence ainsi qu'un loyer de référence majoré de 20 %, que le bailleur ne peut, en principe, pas dépasser, sauf à justifier d'un « complément de loyer » fondé sur des caractéristiques particulières de localisation ou de confort.

Afin d'éclairer un débat qui oppose élus, bailleurs et locataires depuis plusieurs années, le gouvernement a confié aux économistes Guillaume Chapelle et Gabrielle Fack une évaluation indépendante du dispositif. Leur note, publiée en mai 2026 par l'Institut des Politiques Publiques (IPP)³, livre l'une des analyses les plus précises dont nous disposions à ce jour quant aux effets réels de l'encadrement des loyers. Elle mérite une lecture attentive, tant elle fait apparaître une politique publique sensiblement plus ambivalente que ne le laissent entendre aussi bien ses défenseurs que ses détracteurs.

Au regard de son objectif premier - contenir la progression des loyers -, le dispositif produit un effet mesurable. Hors Paris, Guillaume Chapelle et Gabrielle Fack estiment que les loyers sont de 2 à 4 % inférieurs à ce qu'ils auraient été en l'absence d'encadrement au cours des deux premières années suivant son instauration, écart qui atteindrait 5 % en fin de période³. À Paris, l'Atelier parisien d'urbanisme estime l'économie réalisée à environ 81 euros par mois et par locataire, soit 968 euros par an⁴. À l'échelle nationale, ce gain correspondrait à un transfert de revenu en faveur des locataires compris entre 600 et 700 millions d'euros par an. Les deux tiers de cette somme seraient supportés par les propriétaires - qui appartiennent majoritairement aux catégories aisées selon les données fiscales exploitées par les chercheurs -, tandis que le tiers restant pèserait indirectement sur l'État et la sécurité sociale, du fait de la diminution des recettes d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux consécutive à la baisse des loyers perçus³.

C'est toutefois sur le terrain de la justice sociale que l'étude conduit à nuancer le plus fortement les arguments traditionnellement avancés en faveur du dispositif. Ses bénéficiaires présentent en effet des profils très différents selon zones concernées. En Seine-Saint-Denis, les locataires relevant de Plaine Commune et d'Est Ensemble qui bénéficient de l'encadrement appartiennent principalement aux ménages modestes. À Paris, en revanche, la distribution est sensiblement différente : près de 30 % des locataires protégés appartiennent aux 20 % des ménages les plus aisés du pays. Parallèlement, dans les grandes villes de province, les 10 % de locataires les plus modestes ne représentent que 12 % du parc locatif privé³. Une mesure volontiers présentée comme un instrument de protection des foyers les plus fragiles peut ainsi bénéficier, notamment à Paris, à des ménages dont la situation économique ne justifie pas nécessairement une aide publique indirecte.

L'effectivité même de la règle soulève, en outre, de sérieuses difficultés. Guillaume Chapelle et Gabrielle Fack estiment à plus d'un tiers la proportion de propriétaires qui ne respecteraient pas le plafond réglementaire³. L'Apur relève, pour sa part, qu'à Paris 48,6 % des annonces excèdent le montant autorisé⁴. Le contournement emprunte principalement deux voies : le dépassement pur et simple du plafond ou le recours extensif au « complément de loyer », dont les critères d'application laissent subsister une importante marge d'interprétation. Une vue remarquable, une place de stationnement ou certaines caractéristiques du logement peuvent ainsi être invoquées pour justifier une majoration. Or le contrôle du dispositif repose encore largement sur la vigilance des locataires eux-mêmes, lesquels peuvent légitimement hésiter à engager un contentieux contre leur bailleur dans un marché caractérisé par une forte pénurie de logements. L'effectivité du contrôle constitue ainsi l'un des principaux angles morts du mécanisme.

S'agissant de l'offre locative, l'étude met au jour des effets contrastés ; c'est sans doute là l'un de ses apports les plus précieux : ces résultats invitent à se défaire des raisonnements trop univoques. Hors Île-de-France, le nombre d'annonces de location aurait reculé d'environ 8 % par semestre par rapport à son niveau de 2018, évolution compatible avec l'hypothèse d'un retrait progressif de certains propriétaires du marché locatif. À Paris, la tendance observée est inverse : le nombre d'annonces aurait augmenté de 50 % entre 2019 et 2022, notamment parce que des logements auparavant affectés à la location meublée touristique, soumise entre-temps à une réglementation plus contraignante, seraient revenus vers le marché locatif traditionnel³. Il devient dès lors difficile d'attribuer au seul encadrement des loyers une évolution uniforme de l'offre : les effets observés dépendent étroitement des caractéristiques du territoire et de l'interaction avec d'autres politiques publiques.

La note de l'IPP n'est pas la seule à s'être penchée sur la question, et elle ne fait pas l'unanimité chez les chercheurs qui utilisent pourtant des méthodes économétriques comparables. L'Atelier parisien d'urbanisme, en partenariat avec les économistes du CESAER et du LéP, a publié en avril 2026 sa troisième évaluation annuelle⁴ : elle conclut à une modération de 5 % des loyers parisiens sur six ans, étendue à six autres villes régulées - Lille, Lyon, Villeurbanne, Bordeaux, Montpellier et Grenoble -, sans dégradation durable de l'offre locative imputable au dispositif. C'est l'inverse de ce que trouve l'IPP hors Île-de-France.

Quelques mois plus tôt, le 18 novembre 2025, l'observatoire Clameur, financé par une trentaine d'acteurs privés, avait publié sa propre étude en double différence sur Lyon et Lille⁵ : ses auteurs, Guillaume Toussaint et Arnaud Simon, concluaient à une absence d'effet mesurable sur les loyers dans ces deux villes, la veille même de la publication d'une étude de l'Apur qui affirmait le contraire. Les deux camps se renvoient la question de la méthode : Clameur conteste la représentativité des annonces SeLoger utilisées par l'Apur, tandis que les défenseurs de cette dernière contestent en retour la base de données de Clameur. Le président de l'observatoire avance, lui, un effet plus difficile à chiffrer : l'encadrement des loyers n'aurait pas d'incidence immédiate sur la valeur d'un bien à la vente, mais exercerait un effet psychologique susceptible de pousser certains propriétaires à s'en défaire. Sept ans après le début de l'expérimentation, la France ne dispose donc pas d'une mesure qui fasse consensus, ce qui en dit long sur la difficulté à évaluer une politique publique dont les effets se diffusent lentement et se mêlent à ceux d'une crise du logement plus large.

Deux conséquences moins immédiatement visibles méritent également l'attention. La première est d'ordre budgétaire : la diminution des revenus locatifs entraîne mécaniquement une contraction des recettes fiscales et sociales, dont le montant doit être apprécié à l'aune des contraintes qui pèsent sur les finances publiques³. La seconde concerne la qualité du parc. En limitant la progression des loyers, l'encadrement peut réduire l'intérêt économique de certains travaux pour les propriétaires, notamment lorsque leur coût ne peut être répercuté sur le loyer.

La question se pose avec une acuité particulière en matière de performance énergétique. Les textes prévoient qu'aucun complément de loyer ne peut être appliqué à un logement classé F ou G⁹. En revanche, ils ne prévoient pas expressément qu'un logement très performant sur le plan énergétique puisse bénéficier, pour cette seule raison, d'un complément de loyer. Celui-ci doit être justifié par des caractéristiques particulières de « localisation ou de confort »⁹. Reste donc à savoir si une performance énergétique élevée peut être regardée comme une caractéristique de confort permettant de majorer le loyer.

La même question se retrouve dans la détermination des loyers de référence. Le décret d'application prévoit que les catégories de logements sont établies en fonction, au moins, du caractère meublé ou non de la location, du nombre de pièces principales et de l'époque de construction¹⁰. La performance énergétique ne figure donc pas, en tant que telle, parmi ces critères. Deux logements relevant d'une même période de construction peuvent ainsi être soumis au même loyer de référence alors même que leurs performances énergétiques diffèrent sensiblement. Les textes reconnaissent donc explicitement la mauvaise performance énergétique, puisqu'ils en tirent une conséquence sur le complément de loyer, sans prévoir aussi clairement la valorisation des logements les plus performants.

Cette asymétrie mérite d'être prise en compte dans l'évaluation du dispositif. À l'heure où la rénovation énergétique du parc et la construction de logements plus sobres supposent des investissements importants, la question n'est pas seulement de savoir si l'encadrement réduit les loyers ou affecte le nombre de biens proposés à la location. Elle est aussi de déterminer dans quelle mesure il préserve l'intérêt, pour un propriétaire, d'investir dans la qualité de son logement.

Ces constats prennent un relief particulier dans le contexte de forte tension locative observé à l'été 2026. Zahir Keenoo, président de Foncia ADB, a ainsi fait état d'une situation qu'il présente comme sans précédent en cinquante-quatre années d'activité⁶ : quelque 225 000 dossiers qualifiés pour 8 400 logements disponibles, soit environ vingt-sept candidats par bien, tandis que l'offre aurait reculé de 7 % en un an. Dans un tel contexte, la question adressée aux responsables politiques ne saurait plus se réduire à déterminer si l'encadrement diminue le loyer acquitté par ceux qui parviennent à se loger. Elle consiste également à savoir quels effets il exerce sur la possibilité même d'accéder à un logement.

Le calendrier politique témoigne de la difficulté à apporter une réponse définitive. Le rapport de la mission flash conduite par les députés Annaïg Le Meur et Iñaki Echaniz, remis le 24 septembre 2025⁷, concluait à des « effets positifs » et préconisait la pérennisation du dispositif. La proposition de loi portée par Iñaki Echaniz a ensuite été adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale, le 11 décembre 2025, par 105 voix contre 56, avant que son examen ne demeure en suspens au Sénat. À la fin du mois de mai 2026, le ministre de la Ville et du Logement, Vincent Jeanbrun, déclarait encore dans la presse que le gouvernement n'était « pas favorable » à une généralisation de l'encadrement. Un mois plus tard, il infléchissait sa position en ouvrant la voie à une prolongation transitoire de deux ans, sans extension à de nouvelles communes, dans l'attente d'une décision du Parlement sur le devenir du dispositif.

L'expérience allemande incite, elle aussi, à la prudence - dans les deux sens. À Berlin, le gel des loyers instauré en février 2020, le Mietendeckel, aurait entraîné une baisse de 7 à 11 % des loyers concernés en quelques mois, avant d'être invalidé par la Cour constitutionnelle fédérale en 2021. Les travaux des économistes Anja Hahn, Konstantin Kholodilin, Sofie Waltl et Marco Fongoni, notamment relayés par le CNRS⁸, mettent toutefois en évidence une hausse concomitante des loyers dans certaines communes limitrophes non soumises au dispositif, à commencer par Potsdam. La contrainte pesant sur le marché locatif n'aurait donc pas disparu : elle se serait, au moins en partie, déplacée au-delà du périmètre réglementé.

L'encadrement des loyers n'apparaît ainsi ni comme l'instrument de justice sociale universel que certains de ses défenseurs voudraient y voir, ni comme la catastrophe économique uniforme que décrivent ses opposants les plus résolus. Il accomplit, plus modestement, ce que son nom indique : il limite le niveau de certains loyers et procure de ce fait un gain aux locataires qui en bénéficient. Mais ce résultat s'accompagne d'un coût réparti entre bailleurs et finances publiques, d'un ciblage social imparfait, de difficultés substantielles en matière de contrôle et d'effets sur l'offre qui varient fortement d'un territoire à l'autre.

Surtout, l'évaluation ne permet pas d'établir que l'encadrement accroisse le nombre de logements disponibles. Or c'est précisément là que réside l'une des limites du dispositif. Une politique qui organise différemment la répartition et le prix d'un stock de logements existant, fût-ce au bénéfice d'une partie des locataires, ne saurait tenir lieu d'une politique destinée à accroître ce stock, à le rénover et à en améliorer durablement la qualité. L'encadrement peut donc constituer un instrument de modération des prix ; il ne constitue pas, à lui seul, une politique de résolution de la pénurie.

À l'approche de l'échéance de novembre 2026, telle devrait être la véritable question. Depuis plusieurs années, une énergie considérable est employée à déterminer comment répartir plus équitablement une offre insuffisante. Il reste à savoir comment faire en sorte qu'elle cesse de l'être, sans négliger la qualité des logements qui la composent.

Pour aller plus loin :

1. Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN), art. 140.
2. Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (loi 3DS).
3. Guillaume Chapelle et Gabrielle Fack, L'encadrement des loyers : effets redistributifs et économiques, Note IPP n° 125, Institut des politiques publiques, mai 2026.
4. Apur, Impact de l'encadrement des loyers à Paris en 2025 – Troisième année d'évaluation, avril 2026, étude réalisée avec le CESAER et le LéP à partir des données de Se Loger.
5. Guillaume Toussaint et Arnaud Simon, L'état des lieux du marché locatif privé, Clameur, novembre 2025.
6. Zahir Keenoo, président de Foncia ADB, intervention sur franceinfo, 2 juillet 2026.
7. Annaïg Le Meur et Iñaki Echaniz, rapport de la mission d'information flash sur l'évaluation de l'encadrement des loyers, commission des affaires économiques, Assemblée nationale, 24 septembre 2025.
8. Anja Hahn, Konstantin Kholodilin, Sofie Waltl et Marco Fongoni, travaux relatifs au Mietendeckel berlinois, cités dans « Gel des loyers à Berlin : retour sur une solution glissante », CNRS Le Journal / Dialogues économiques, Aix-Marseille School of Economics (AMSE).
9. Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 précitée, art. 140, III, B : le complément de loyer est réservé aux logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant par comparaison avec les logements de même catégorie situés dans le même secteur géographique ; aucun complément ne peut notamment être appliqué lorsque le logement présente un niveau de performance énergétique de classe F ou G au sens de l'article L. 173-1-1 du code de la construction et de l'habitation.
10. Décret pris pour l'application de l'article 140 de la loi ELAN relatif à l'encadrement du niveau des loyers, art. 2 : les catégories de logements sont déterminées en fonction, au moins, du type de location - meublée ou non meublée -, du nombre de pièces principales et de l'époque de construction. À titre d'illustration, l'arrêté applicable à Lyon et Villeurbanne distingue notamment les constructions postérieures à 2005 : préfecture du Rhône, arrêté préfectoral relatif à la fixation des loyers de référence, des loyers de référence majorés et des loyers de référence minorés.